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Scavi in alvei fluviali: un rischio idraulico

Alveo di un fiume
Forte erosione fluviale a valle di un ponte, messo a rischio di crollo

di Paolo Filippini, Valentina Garattini, Stefano Mambretti, Michele Petrella • Un’azione di scavo non regolamentata può comportare danni ambientali gravi. Modalità di azione di contrasto, difficoltà operative e adeguamenti normativi previsti in virtù delle Direttive europee

 

 

•• Le imprese di costruzioni hanno costante necessità di approvvigionare ingenti quantità di materiale inerte: basti pensare che per costruire un chilometro di autostrada sono necessari 62.000 metri cubi di sabbia e pietrisco e per un chilometro di viadotto ne servono 30.000. Questa grande domanda di materiali e gli enormi profitti che il loro commercio consente ha portato ad un impoverimento progressivo dei fiumi. Se si considera che dal 1970 al 1990 il prezzo degli inerti è cresciuto il doppio rispetto al costo della vita e ancora di più rispetto ai prezzi all’ingrosso, si comprende come il prelievo di materiali dal letto dei fiumi costituisca una importante fonte di reddito per le imprese del settore; questo reddito evidentemente aumenta se tali acquisizioni non sono autorizzate o lo sono soltanto parzialmente, poiché vi saranno ulteriori guadagni derivanti dal mancato o parziale pagamento delle autorizzazioni. Il presente articolo, piuttosto che considerare gli aspetti di carattere tributario, vuole concentrarsi sui danni ambientali che possono derivare da un’attività di scavo non regolamentata, sull’attività repressiva di questa condotta illecita e sugli strumenti normativi. Sovente, per giustificare la presenza dei propri mezzi nei luoghi di scavo, il cavatore si procura le autorizzazioni più diverse, tra le quali: permessi per bonifica agraria, per approfondimento alveo (anche per navigazione) e permessi per la creazione di vasche per colture ittiche.

Bonifica agraria

Durante le piene, i terreni in fregio ai fiumi possono soffrire di deposito di sabbia, che li rende scarsamente coltivabili. È quindi talvolta ammessa la sostituzione dei primi decimetri del terreno, sabbioso, con terreno coltivo. Queste lavorazioni richiedono macchinari semplici e tempi di esecuzione brevi, anche perché le aree golenali possono essere interessate da inondazioni piuttosto frequenti. Si tratta quindi di effettuare il minimo dei lavori (di breve durata e di basso costo) in modo da potere utilizzare il terreno prima della piena successiva. Quindi, scavi profondi qualche metro e lavori che durano per anni, come quelli riscontrati nel corso di accertamenti, non sono giustificabili come lavori per bonifica agraria e sono pericolosi, come si vedrà nel seguito.

Attracco e approfondimento alveo per navigazione

Nel caso di lavori sulle aree golenali è utile avere la disponibilità di chiatte per il trasporto di materiali. Anche se questa tipologia di imbarcazione è adatta alla navigazione nel caso di fondali anche molto bassi, in prossimità della sponda il livello può essere tale da non consentire l’avvicinamento del natante: a tal fine viene chiesta la possibilità di effettuare scavi. Analogamente, può essere richiesta l’autorizzazione per lo scavo in alveo teso alla formazione di vie di transito tra due punti dello stesso corso d’acqua. È molto importante che, qualora lo scavo venga autorizzato, lo sia a condizione che il materiale scavato venga poi nuovamente immesso nell’alveo, a valle degli scavi stessi, per evitare di depauperare il fiume. Capita frequentemente che, una volta ottenuta la prima autorizzazione, il cavatore chieda di acquisire il materiale scavato. Il meccanismo è assai semplice: se viene scavata una buca in alveo, questa si riempie nel giro di poco tempo a causa del materiale proveniente da monte. Pertanto, per mantenere l’agibilità dell’attracco o della via di navigazione, occorre asportare continuamente materiale; in altri termini, l’autorizzazione a mantenere una «fossa» nell’alveo fluviale corrisponde all’autorizzazione ad asportare una quantità indefinita di materiale nel tempo.

Creazione di vasche per colture ittiche

Questa modalità, all’apparenza più innocua, è in realtà tra le più subdole. Occorre innanzitutto osservare come in generale il guadagno maggiore si abbia non già dalla coltura ittica, ma precisamente dall’asportazione del materiale litoideo per creare la vasca. Di conseguenza capita che gli scavi procedano ben oltre il consentito, raggiungendo quote decisamente inferiori rispetto a quelle autorizzate. Naturalmente, un controllo con strumentazione semplice ed economica, da un’imbarcazione, consentirebbe immediatamente di accertare l’infrazione. Il cavatore disonesto si trova quindi nella necessità di riempire una fossa che può avere anche notevoli dimensioni; il modo più conveniente per farlo consiste nello scaricare materiale che dovrebbe invece essere condotto a discarica, ciò che costituisce una ulteriore fonte di reddito e rende più complesso l’accertamento dell’illecito (diventando necessario recuperare campioni di materiale dal fondo per verificarne la natura).

Il rischio degli scavi in alveo

È ampiamente dimostrato in letteratura che gli scavi in alveo determinano notevoli problematiche, a meno che non siano regolati sulla base della sola esigenza idraulica, cioè l’esigenza di rimuovere dall’alveo gli ostacoli al corretto deflusso delle acque. I fenomeni di erosione che questi scavi provocano si propagano sia a monte che a valle per diversi chilometri, secondo lo schema riprodotto in figura 1. Ampiamente accertate in letteratura sono le seguenti problematiche:

? scalzamento delle opere idrauliche longitudinali e trasversali, tra le quali le arginature;

? aumento della vulnerabilità delle opere fondate in alveo (ad esempio i ponti);

? modifica delle pendenze naturali dei corsi d’acqua;

? degrado dell’ecosistema fluviale, perdita di zone umide o a falda subaffiorante, modifica degli ambienti palustri golenali, riduzione delle biomasse dei pesci e della densità degli invertebrati;

? abbassamento delle falde nei territori adiacenti ai corsi d’acqua a causa della riduzione della capacità di ricarica, con tendenza all’inaridimento della campagna;

? difficoltà per le opere di presa delle centrali termoelettriche, per i prelievi irrigui, acquedottistici, industriali e per i porti fluviali.

L’esecuzione di scavi in golena è altrettanto nociva in quanto si vengono a formare delle pozze d’acqua torbida nelle quali si osserva un aumento della concentrazione dei metalli pesanti. Non è ovviamente possibile in questa sede illustrare compiutamente tutte le problematiche esposte, per cui ci si limita a riportare un paio di esempi. Nel caso del fiume Tordera in Spagna, quindici anni di attività di cava hanno prodotto l’abbassamento di circa 1,5 metri del fondo, provocando una lunga serie di danni. Le attività di cava furono completamente proibite nel 1987, ma il tempo complessivo per il recupero è stato stimato attorno a 420 anni. Nell’immagine della pagina successiva è riportato il caso di un aumento della vulnerabilità di un ponte tubo dovuto al progredire di gravissimi fenomeni erosivi, dei quali è accertato che la genesi è dovuta ad un eccesso di materiale cavato. Nel 1983 si sono riscontrati i primi fenomeni erosivi e nel 2004 i pali di sottofondazione del ponte tubo risultavano scoperti per quasi 8 metri.

L’attività di controllo e repressione

Incisione prodotta da scavi in alveo. [a] condizione iniziale, prima dell’inizio degli scavi; [b] lo scavo crea un punto di accumulo che funziona da trappola per i sedimenti, interrompendone il trasporto; a valle il fiume ha ancora capacità di trasporto, ma non il carico di sedimenti; [c] la fossa migra verso monte e crea erosione verso valle, causando un abbassamento del letto del fiume sia a monte che a valle
La Legislazione vigente in Italia in materia d’estrazioni d’inerti assegna la maggior parte delle competenze dei controlli in capo agli Enti locali e, sull’asta del fiume Po e sugli affluenti, all’AIPo (Agenzia Interregionale per il fiume Po). In Regione Lombardia, le leggi regionali hanno parzialmente demandato alle Province il rilascio di autorizzazioni all’esercizio di cave e all’esecuzione di bonifiche agricole, mettendo di fatto in capo ai singoli comuni l’onere del controllo. In ambito fluviale le autorizzazioni sono rilasciate dagli STER della Regione, su parere tecnico dell’AIPo. Tale struttura di controllo è totalmente inadeguata: basti pensare che i piccoli Comuni rivieraschi (spesso sotto i 1.000 abitanti) sono in molti casi privi della Polizia Locale e con il Tecnico Comunale a servizio uno o due giorni alla settimana per rendersi conto del problema. L’AIPo opera con un organico ridotto e con pochi mezzi; gli STER risentono di una cronica carenza di personale e sono privi, a livello giuridico, di reali poteri repressivi. Il Corpo Forestale dello Stato, seppur in questi ultimi anni abbia effettuato diversi e qualificati interventi repressivi, subisce una patologica mancanza di fondi, mezzi e uomini. Restano le Polizie Provinciali che, grazie a fondi regionali e ad una legislazione regionale in crescita, sono dotate di forti professionalità e mezzi adeguati al controllo del territorio, anche se in un cronico sott’organico.

Metodiche d’indagine

Solitamente, questo tipo di indagini hanno origine da denuncie, spesso anonime, ma anche dall’attività di controllo del territorio. Le metodiche investigative sono correlate al territorio e all’organizzazione dei rei. Un territorio privo di vegetazione con ampi spazi aperti rende difficile appostamenti «a vista», mentre un territorio boschivo o collinare si presta ad un’attività di controllo diretto. L’esperienza comunque insegna che ai controlli diretti sono sempre preferibili i controlli indiretti: telecamere, intercettazioni telefoniche o apparati radio. Quest’ultimo sistema è molto utilizzato sulle motobarche e chiatte ed è un ottimo strumento per comunicare tra «escavatore» e «vigilantes ». Infatti, chi esercita attività illecite sui fiumi ha a sua volta elaborato metodi di sicurezza atti a prevenire i controlli, tra i quali l’utilizzo di «pali» che segnalano presenze scomode tramite l’apparato radio o via telefono cellulare. Lo strumento più importante rimane comunque l’intercettazione telefonica, che ottiene i migliori risultati possibili. Infatti, per quanto sia nota la «pericolosità» dell’uso del telefono, i malfattori continuano a dare modo agli investigatori di captare messaggi, spesso cifrati, che permettono di arrivare ad individuare l’intera struttura criminale, lasciando «prove» utilizzabili nel processo. Manca però un effettivo coordinamento delle forze in campo, in particolare in ambiti di confini provinciali e regionali, e di una strategia comune per pianificare l’attività di prevenzione e controllo. A questo proposito, in questi mesi su iniziativa della Provincia di Lodi si sono svolti degli incontri presso la sede centrale dell’AIPo con i Comandanti delle Polizie Provinciali che hanno competenza sui fiumi Po e Adda, al fine di creare un protocollo inter-enti per il coordinamento delle attività di controllo. Questa iniziativa, unica per il momento in Italia, farà da banco di prova per prevenire e reprimere questo reato, che negli ultimi anni ha creato danni enormi all’ambiente e profitti giganteschi alle aziende implicate. Anche la Polizia Giudiziaria ha affinato le tecniche d’indagini in materia. In particolare, la Polizia Provinciale di Lodi ha sviluppato innovativi sistemi tecnologici coordinati tra loro: ecoscandagli, installati su appositi natanti ed integrati con il nuovo sistema SCAUT, permettono di monitorare la situazione, rilevando gli ammanchi d’inerti sul fondale e contemporaneamente videoregistrando lo stato dei luoghi, georeferenziandoli, in modo da creare documenti utili al Pubblico Ministero ed utilizzabili sia nel Processo penale, sia negli atti amministrativi. Ma basta contare le enormi chiatte munite di braccio meccanico, radar e ricetrasmittenti ancorate in riva al fiume Po (ufficialmente atte al solo trasporto degli inerti) per capire che la battaglia per la tutela dei fiumi è appena iniziata.

La normativa italiana tra presente e prospettive di riforma

“La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione” (art. 9 Cost.). L’enunciazione rappresenta il precetto al vertice della gerarchia delle fonti poste a protezione dell’ambiente. L’assegnazione alla Repubblica di tale compito comporta competenza trasversale e condivisa tra tutti gli enti territoriali (art. 114 Cost.: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”); per armonizzare e dare unità di regole alla materia, il Legislatore costituzionale ha voluto invece attribuire, accentrandola, la potestà normativa primaria allo Stato che “ha legislazione esclusiva nella tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” (art. 117 Cost.). Principale esempio ne è oggi il Testo Unico Ambientale (d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152) finalizzato al riordino, coordinamento ed integrazione della materia. Occorre notare come la normativa prenda in considerazione solo reati connessi all’inquinamento, affidando gli eventi diversi alle norme del diritto penale «comune». L’assenza di organicità sul punto è verificabile anche considerando che non sussiste un unico corpo di polizia specializzato.

Titolarità del bene ambientale

Il primo dei decreti attuativi sul federalismo fiscale, sul demanio, da poco approvato dal Consiglio dei Ministri, riguarda il trasferimento di beni del patrimonio dello Stato alle Autonomie locali, devolvendo il demanio idrico-marittimo alle Regioni. Ciò cambia radicalmente quanto sinora previsto dal codice civile italiano (art. 822) e complica le cose anche a livello processuale. Infatti, l’art. 311 del Testo Unico dell’Ambiente (d.lgs. 152/06), stabilisce che l’azione legale è esercitata dal Ministro dell’Ambiente, mentre l’art. 318 sancisce sia l’abrogazione dell’art. 18 l. 349/1986 (che prevedeva la legittimazione degli Enti territoriali all’esercizio dell’azione risarcitoria per danno ambientale) sia l’abrogazione dell’art. 9, comma 3, d.lgs. n. 267/2000 (che riconosceva alle associazioni ambientaliste un potere sostitutivo degli Enti territoriali in caso di inerzia nelle azioni a tutela dell’ambiente). Tuttavia, l’elaborazione giurisprudenziale è riuscita a riequilibrare una prerogativa così delicata ed importante, riavvicinandola agli interessi degli Enti più prossimi ai cittadini. Secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa esistente, «l’ambiente è bene primario e la sua protezione è elemento determinante per la qualità della vita» (Corte Costituzionale, sentenza n. 641/1987). Proprio in virtù di tale concezione dell’ambiente e di una pretesa risarcitoria che trova fondamento direttamente nella Costituzione (artt. 2-3-9), la giurisprudenza ha ritenuto che anche l’Ente pubblico territoriale possa costituirsi parte civile nei processi per reati ambientali quando, per effetto della condotta illecita, abbia subito un danno patrimoniale risarcibile (Cassazione sez. III, del 28/10/2009 n. 755).

Sanzioni penali

L’ordinamento giuridico italiano risente qui delle principali disarmonie. La volontà da parte del Legislatore di affrontare questo punto si è più volte espressa nel recente passato in disegni di legge: già nel 1999 il Consiglio dei Ministri, a seguito dei lavori della «Commissione Ecomafia », ha elaborato un testo di legge finalizzato ad inserire una serie di nuove fattispecie di reato nel codice penale. Nonostante le buone intenzioni, i lavori della Commissione non ebbero un seguito ed il disegno di legge non venne approvato dal Parlamento. Più recentemente il Consiglio dei Ministri ha approvato, il 24 aprile 2007, un disegno di legge dal titolo «Disposizioni concernenti i delitti contro l’ambiente, delega per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della relativa disciplina», dove si prevede l’inserimento nel codice penale di un apposito titolo VI bis «Dei delitti contro l’Ambiente». Fra le novità più interessanti troviamo l’inserimento, per la prima volta nel nostro ordinamento penale, del delitto di «Disastro ambientale» (art. 452-quater c.p.) e di «Alterazione del patrimonio naturale, della flora e della fauna » (art. 452v-quinqies c.p.). Allo stato, anche questo disegno di legge non è stato coltivato nei lavori parlamentari, tanto che alla Camera dei Deputati il 24 giugno 2009 è stata presentata su iniziativa di alcuni deputati la proposta di legge n. 2533 che ripropone la modifica di cui sopra. L’inerzia del legislatore italiano è parzialmente compensata dagli obblighi di adeguamento alla normativa comunitaria: in forza della Direttiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo del 19 novembre 2008, gli Stati dell’UE dovranno uniformarsi, entro il 26 dicembre 2010, all’obbligo non solo di prevedere sanzioni penali per contrastare condotte umane intenzionali, o gravemente negligenti, dannose per l’ambiente, ma soprattutto a quello di individuare precise responsabilità, nell’ambito del processo penale, delle persone giuridiche. Nel caso che ci interessa, se le escavazioni abusive in alveo fluviale sono compiute da un’impresa che opera nel settore della commercializzazione o sfruttamento degli inerti, per i fatti penalmente rilevanti commessi dai suoi operatori risponderà anche la persona giuridica con sanzioni pecuniarie, l’interdizione temporanea o perpetua dell’attività, la confisca dei beni. Se queste sono le prospettive di riforma del sistema sanzionatorio, attualmente le conseguenze penali discendono dalla sola normativa «generica» esistente: «Furto pluriaggravato » (art. 624 c.p.); «Danneggiamento aggravato»; «Distruzione o deturpamento di bellezze naturali» (art. 734 c.p.); in proposito deve evidenziarsi che i fiumi costituiscono beni paesaggistici individuati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, d.lgs. 42/2004, art. 142); «Opere eseguite in assenza di autorizzazione» (art. 181 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, d.lgs. 42/2004, dove si prevede che con la sentenza di condanna venga ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato); «Pericolo di inondazione» (art. 450 c.p.). Resta, poi impregiudicata ogni diversa e più grave responsabilità penale collegata alle morti, o ferimento di persone, causate dall’inondazione o alluvione, eventi che troveranno autonome sanzioni penali nei reati di omicidio e lesioni (colposi).

Un rischio ambientale

Gli scavi in alveo risultano essere un’attività decisamente lucrosa, che può spingere taluni ad approfittare di concessioni rilasciate inizialmente per un certo scopo al fine di appropriarsi di materiale litoideo. Poiché la sabbia e la ghiaia sono presenti nei corsi d’acqua in volumi notevoli, può sembrare che cavare una quantità superiore a quanto preventivamente autorizzato non comporti un grave danno, né allo Stato né all’ambiente. Viceversa, i rischi per l’ambiente possono essere realmente considerevoli, come si evince dalle considerazioni teoriche e dai casi reperibili in letteratura.

 

 

Paolo Filippini

Magistrato, Sost. Procuratore presso la Procura
della Repubblica di Milano

Valentina Garattini

Ricercatrice, Politecnico di Milano

Stefano Mambretti

Professore, Politecnico di Milano,
DIIAR – Sez. Ingegneria Idraulica

Michele Petrella

Commissario A. di Polizia Locale della Provincia
di Lodi, presso la Procura della Repubblica di Lodi