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Manutenzione stradale: riutilizzo, recupero e buoni propositi

manutenzione asfalto

C’è una guerra in atto, una guerra che si palesa un po’ più subdola della guerra fredda fatta ufficialmente terminare con la caduta del muro di Berlino. È una guerra economica per la quale è bene che tutti siano in allerta: parliamo di conglomerati bituminosi e Normativa

Le innumerevoli Sentenze sulla natura giuridica dei materiali risultanti da interventi di scarifica del manto stradale, finalizzate a collocare il fresato nell’alveo delle norme sulla gestione dei rifiuti, nascondono forse interessi che non possono essere dichiarati a chiare lettere. Così scriveva la SITEB nel 2013 “Solo una parte delle residue raffinerie produce bitume, si registrano problemi logistici e di disponibilità. Se non si inverte questo trend, l’Italia si appresta a perdere anche il settore industriale della raffinazione con immancabili e pesanti ricadute anche sui lavori di costruzione e manutenzione stradale. Se la tendenza emersa in questi mesi dovesse confermarsi, a fine 2013 si sfonderà anche quota 20 milioni di tonnellate, che vorrebbe dire avere limitato i lavori di manutenzione alla chiusura provvisoria e inefficace delle buche, o poco più”. 

Sottoprodotto o rifiuto?

È noto come la nozione di rifiuto ricomprenda qualsiasi sostanza di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi, ai sensi dell’art. 183, comma 1, D.Lgs. 152/2006 (T.U.A.) ma qualora si proceda con una asfaltatura avendo posto nel capitolato d’appalto l’utilizzo di fresato viene a mancare il concetto stesso di rifiuto. Di questo stesso avviso è il T.A.R. Lombardia che, nel considerare tutte le attività di costruzione, ricostruzione e manutenzione delle strade, da parte delle ditte appaltatrici dei lavori, individuano proprio nelle operazioni di realizzazione di manufatti o stesa dei manti stradali una attività di produzione industriale che individua nelle operazioni di scarifica e/o fresatura delle strade una «sostanza» (appunto il fresato) che non rientra nello scopo primario della produzione del bene o del servizio ma costituisce parte integrante del processo di produzione.

Questa prima connotazione (l’essere parte integrante e fase di un processo produttivo articolato) costituisce – come è noto – ricezione, nel diritto interno, di quanto disposto dalla la lett. c) del par. 1, dell’art. 5, della direttiva 98/2008 CE, e, come rilevato, va riferita al momento di formazione del fresato-sottoprodotto.

Dalla nozione di rifiuto è escluso, ai sensi dell’art. 184-bis T.U.A., il sottoprodotto, ovvero quella sostanza od oggetto: (i) che è originato da un processo produttivo, di cui costituisce parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto; (ii) il cui utilizzo deve essere certo, avvenire nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi, e immediato, senza cioè alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale. L’utilizzo del sottoprodotto dovrà inoltre essere legale, ovvero la sostanza o l’oggetto dovrà soddisfare, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.

manutenzione stradale

I materiali che residuano da lavori di demolizione e costruzione, che hanno ad oggetto le strade, sono senz’altro qualificabili come rifiuti. Ai sensi dell’art. 184 T.U.A., sono infatti rifiuti speciali quelli derivanti da attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando la possibilità di gestire gli stessi come sottoprodotti, ricorrendo le condizioni di cui all’art. 184-bis T.U.A.: di essi, quelli inclusi nell’allegato D alla parte quarta del T.U.A. sono poi considerati pericolosi.

Concordando con una parte della dottrina[1], risulterebbe tuttavia fuorviante, in termini tecnici e giuridici, considerare, in ogni caso, il materiale di risulta di un’operazione di scarificazione e fresatura del manto stradale come rifiuto, laddove la demolizione di un fondo stradale, finalizzata alla minimizzazione dell’utilizzo di nuovi materiali, si collochi nell’ambito di una attività industriale di costruzione, manutenzione e/o rifacimento della pavimentazione stradale, come parte integrante e preliminare dell’intero e unico processo produttivo da cui residua, per l’appunto il fresato, costituito da miscele bituminose prive di catrame.

Ogni attività di manutenzione stradale consta infatti di due operazioni inscindibili: di preventiva rimozione di materiale (che genera il fresato) e di successiva produzione di un nuovo strato di pavimentazione, utilizzando il fresato d’asfalto proprio o proveniente da altre demolizioni.

Così come non è possibile isolare una singola operazione di fresatura dal complesso delle operazioni necessarie alla costruzione di strade e pavimentazioni stradali, parimenti non si può porre la questione «rifiuti» sul piano giuridico soltanto poiché questo sottoprodotto si ottiene a seguito di «attività di demolizione». Con la finalità specifica (dichiarata o implicita) di qualificare poi i residui che derivano dalla «fresatura» come «rifiuti da demolizione». E qui sta probabilmente la prima fase della guerra in atto.

Se si considerano poi tutte le azioni necessarie a sostenere l’economia circolare, è indubitabile come si debbano migliorare tutte le tipologie di scambio / riutilizzo di materiali, ridurre le risorse impiegate, contenere il più possibile i consumi energetici necessari in qualsiasi processo, promuovendo l’eco-innovazione di prodotti, processi e stimolare il mercato dei sottoprodotti e dei materiali riciclati di qualità.

Ogni impresa – che proceda con la scarifica della strada – intende utilizzare il fresato per ricavarne un vantaggio, riducendo i costi, grazie alla produzione diretta di conglomerato bituminoso e tale sua volontà è inconciliabile con il «disfarsi», anche quando il fresato venga ceduto ad altri.

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Per quanto attiene all’utilizzo del fresato sottoprodotto in altri luoghi – diversi da quello di produzione, occorre considerare come ogni agevolazione in questo senso porta benefici ambientali. Meno chiaro appare invece – e questa potrebbe essere la seconda parte della guerra in atto – il dato sull’utilizzo del fresato in ambito comunitario. Come sempre, un’assenza di dati statistici non consente di formulare perfettamente la tesi ma la lettura incrociata di tutti i rapporti prodotti negli ultimi anni lascia intravvedere possibili ricadute a livello nazionale. Ovvero, nel nostro Paese la Normativa o l’assenza di regole certe consentono – ad altri Paesi – la cessione di ingenti quantitativi di fresato, non più utilizzabile (per scarsa qualità, presenza di inquinanti, ecc.). Ed è su questo aspetto che dovrebbe essere posta massima attenzione. Un eccesso di Norme a livello nazionale (come anni fa per la questione quote latte) potrebbe portare ad un impoverimento del nostro settore imprenditoriale. Un aumento dei costi a livello locale che garantisce un peggioramento della qualità delle nostre strade. Un altro fattore su cui occorre prestare massima attenzione è quello degli additivi chimici che vengono utilizzati per riutilizzare il fresato specie considerando come gli additivi organici rappresentino soltanto 1/10 di quelli chimici.

Non mancano enti locali virtuosi che hanno affrontato il tema del riciclo dei materiali inerti derivanti da opere stradali, mettendo in atto soluzioni poi divenute buone pratiche a livello nazionale. Così, ad esempio, la Provincia autonoma di Trento ha elaborato le «Norme tecniche e ambientali per la produzione dei materiali riciclati e posa nella manutenzione e costruzione di opere edili, stradali e recuperi ambientali» (D.G.P. n. 1333 del 24 giugno 2011), a supporto della corretta progettazione, produzione e controllo sui materiali utilizzati nell’ambito delle opere stradali, implementando gli acquisti pubblici verdi, incentivando l’acquisto di aggregati riciclati e riducendo la quantità di materiali misti da destinare alle discariche.

Per sostenere la green economy e in armonia con i principi di carattere generale, previsti a livello comunitario e nazionale, che ispirano l’economia circolare, deve essere in ogni modo sostenuto il riutilizzo dei prodotti-sottoprodotti, limitando la generazione di scarti e contraendo significativamente lo smaltimento in discarica dei rifiuti inerti: la promozione del riutilizzo del fresato comporta indubbi vantaggi, sia per le pubbliche amministrazioni e gli enti locali, sia per gli operatori del settore delle infrastrutture.

Samantha Di Mauro
Avvocato/Libero professionista in Milano
Paola Villani
Politecnico di Milano, Dipartimento di Ingegneria Civile e Ambientale
[3 lug 2017]

[1] Pasquale Giampietro, «Il sottoprodotto, il fresato d’asfalto e la “normale pratica”, Nota a Consiglio di Stato, n. 4151/2013», in www.giampietroambiente.it.